これまで書いているように、中国の歴史では秦の始皇帝の創始した郡縣制は中央集権・・中央からの官僚派遣制度の顕現ですし、漢以降直轄地以外に王族や功臣を封じた國は半独立行政組織あるいは朝貢国ですから、大和朝廷成立時におけるそれぞれの地域実情に合わせて國の造と縣（あがた）ヌシの漢字を割り振ったのは中国・漢字の歴史から見てある程度正しかったことになります。
律令制以降の国司は国主と違い中央派遣官であることは中国の官吏と同じですが、国司の方は地方豪族・・いくつかの集合（いくつかの郡）の上に中央からの一種の監督機関として派遣する国家使節みたいな役割に過ぎず絶大な権力を握る訳ではありません。
近代の植民地時代には、異民族統治をするのに現地政府を容認した上で、本国派遣の総督制度が行われていましたが、それと同じ発想です。
５月１６日に書きましたが、国司と言っても一人のことではなく、正使と言うか筆頭の国司・・受領階級・・の外に副使に該当する掾（じょう）、目（さかん）などの同じ階級（同階級中の先輩後輩程度）に属するグループで構成されていました。
このうち掾は文字どおり副官でしょうし、目は言うまでもなく目付の役割です。
江戸時代の朝鮮通信使が一定規模の高級貴族で三使構成されて来たのと同じです。
税の徴収機能を与えても、実際の税（租庸調）の徴収実務は従来からの勢力者・前回まで書いた郡司の性質変更の前期後期を通じて郡司さんに頼っていたし、警察権は、別途押領使（主として地元豪族がなりました）と言う令外の官が出来てそちらに移りますので、国司の権力が地域に根付かずに次第に遥任の官となり、その内形骸化して行きます。
この傾向は漢の王族が僻地の国王として封じられても、次第に任地に赴任せずにその上がりだけで都で生活するようになり、一種の年金制度化して行ったのと同じです。
朝廷の方は国府創設後、国分寺制度の創設（国立大学制度が逆に地元有力者の能力を高めます）徴税権の強化など独自の仕事を増やして地方在地豪族の骨抜きに励み努力しますが、権限強化が進むと却って実務官僚・地元中堅層の力に頼ることになり、結果的に郡司・地方実力者の役割強化に繋がって行く皮肉な関係でした。
後期の郡司は国府内実力者・役人として私荘園側と渡り合ったりするかと思えば、地元利益・私荘園側の代表として国側と交渉するなど複雑な役割になって行きます。
この複雑な役割は、鎌倉時代には守護地頭制度が出来て、（この制度が出来たこと自体、武士の領地と公私荘園側との権利関係のもめ事が多かったことをあらわしています）幕府と朝廷側（貴族を含めた）領地の権利でつばぜり合いが多くなったのですが、郡司の多くが鎌倉の御家人になっていながら、同時に国府の郡司を兼ねるものが多くなっていた面でも引き継がれて行きます。
今で言えば変な事件屋みたいな存在で、双方の実務を握っていることから、彼らを通さないとうまく解決出来ないような仕組みになっていたのでしょう。
漢のように直轄領地の一部を分割して封土した場合、そこに在地領主がいませんので、赴任すればそのまま直ぐに国王として君臨出来ます。
我が国・大和朝廷の国司は、一種の朝貢国・服属した諸豪族を一定地域ごとにとりまとめて一定地域ごとで管理者を置くための現地赴任であって、他人・在地領主が支配している土地であることから、国王としての赴任ではなく国司・・國の司（つかさ）としての赴任に過ぎませんでした。
国の制度を採用したとは言え、国王がいない・・各地に何人かの在地領主＝郡司その他がいるものの、これを束ねる地元に根を生やしている領主権に基づく国主・国王はいないし、国司の中央派遣制度は県知事任命と同じ発想です。
ただ中国は民族草創の始めっから中央集権体制ですから、県知事はその地域で皇帝の代理人として絶大な権力を持ち得ますが、我が国の場合古代民族草創期から各地の連合体が基本ですので、中央で任命した管理者を派遣しても中国の知事のような絶大な権限を発揮し得ません。
管理ではなく「監理」が漸くと言うところでしょう。
中国がいくつかの郡をまとめた州単位で監察のためにおいた刺使→牧の真似をして数カ国をまとめて不正監視する安察使制度を設けますが、そもそも不正をする大きな権限が国司にはないのですから、機能しなかったのは当然です。
誤って理解して関連会社へ出向した天下り社長が、権限を振るおうとすると現地で軋轢を起こすのは今でも同じです。
有力豪族連合体であった草創期の大和朝廷では、有力豪族（中央では下級中級貴族）を地方小豪族をとりまとめる監理者として各地へ転出させることによって、遠隔支配地の一体化・融合をはかろうとしたのではないでしょうか。